资质与信用

信用（credit）是一种交易的中介，它使得政府与相对人、相对人之间的价值转移更加方便。信用是靠多层面、多层次的指标支撑的，包括：银行借贷信用；有无欺诈、违约等经营诚信记录；服务成效质量；企业规模等等，资质只是支撑和判断企业信用状况的一个指标或者标准。

资质是解决企业市场准入的门槛，表示企业基本能力的重要指标，是判断企业是否有能力和资格从事或者承接某种难度和规模的工程或者商事活动的一种考量标准。比如，在安防工程的招投标中，根据安防工程的风险等级与重要性，只有具有相应资质等级的安防企业才有资格参加竞标，承接该工程。

资质是由多项市场化的、能够有效衡量企业资格和能力的因素综合构成的。

企业资质曾经发挥的积极作用

以往在二十二个地方技防立法中多数都有对安防企业的划分资质等级的制度，其功能有二：

规定安防企业进入安防市场的准入门槛

在安防行业发展之初，一哄而上、盲目投资的现象还比较严重。一些小的、不具备专业技术资格的商家投机经营；安防产品以次充好，弄虚作假；工程建设过程中，不严格按照设计程序操作，压低工程成本，对资质好，信誉高的工程商形成了不正当竞争，对其正常的生产和销售造成了极大的冲击；在报警服务方面，反应迟缓、推诿拖拉，极大地损害了用户的利益和信赖，他们花了钱却得不到应有的服务与安全保障。

因此，在安防报警服务业立法调研的时候，无论从公安机关还是企业都倾向搞资质分级分等，对从业企业的资金、规模、技术人员等做出明确要求，根据企业从业的经验、信誉与实力，将企业划分为一级、二级、三级资质的企业，限制其承接安防技术工程的资格。其理由是，如果法律中没有对这种市场准入资格的统一规定，企业不管有没有实力，都想到安防技术产业市场中“分一杯羹”，都想谋求着发展,但是，从以往的经验看，安防技术产业运营不是很容易的。在发展过程中有的企业发展存活下了，有的倒闭死亡了。这些企业倒闭了不要紧，可是用户的利益谁来保护？要知道这个行业的用户群体是需要培养和保护的，一些企业自己倒闭之后没有办法再为用户提供服务了，极大的损害了用户对这个行业的信任，很可能为行业的进一步发展造成了短时间内难以弥补的困难。

用资质来限制企业的市场准入门槛，主要具有两个层面上的意义：一是规定企业进入安防行业必须具备的最低资质要求，也就是最低的行为能力和资格标准；二是在更高的层次上解决企业的能力水平高低问题，给消费者一个供其决策选择企业时的考量凭据和标准。

用政府的审批，对安防企业划分等级，引导消费者（建设单位）理性消费

在市场经济建立初期，由于存在着不同程度的市场竞争无序、鱼龙混杂，消费者利益无法得到有效保障，企业经营难以形成规模效应等等问题，需要政府和行业主管部门积极干预，因此，在很多领域，比如，在道路客运、建设业、物业管理、安防等领域的企业管理中都采取了类似的资质划分管理的思路。这种用政府权力给企业划分评定资质等级的做法，迅速提高了行业集约化、规模化经营水平和组织化程度，真正让有资质的企业占领市场，让高资质的企业主导市场，也能够激发企业晋级升等的进取心，促使企业联合重组、做大做强。

行政许可法出台

政府评估资质陷入困境

随着行政许可法的颁布实施，根据该法第15条第2款规定，地方性法规和省、自治区、直辖市人民政府规章，不得设定应当由国家统一确定的公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可；不得设定企业或者其他组织的设立登记及其前置性行政许可。其设定的行政许可，不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务，不得限制其他地区的商品进入本地区市场。

一些地方立法中的划分资质等级的许可制度都因与上述条款相冲突，不得继续延用。公安机关必须从原来的评估模式中退出来，这当然会造成上述制度中本应发挥的引导消费者理性消费等功能的缺失，安防市场也出现一些波折。因此，企业有意见，甚至强烈要求公安机关还必须发证；公安机关技防办的同志也有不同看法。

弊端之分析：彻底舍弃眷念原有制度的情结

但是，我们没有必要想方设法去回归到原先的制度模式之中。因为由政府来对安防企业资质划分等级，尽管在市场经济初期十分必要，但是其弊端也是很明显的：

第一， 政府对企业的分级、分等制度实际上是用政府的行政权给少数企业分割市场，排斥了其他企业的公平竞争。造成了诸多问题，包括少数企业垄断市场的格局，阻碍了新的资金和企业注入安防市场，挂靠“资质”企业的现象增多，竞争度不高，市场缺乏活力等等。

第二， 分级、分等是政府用公共权威和信用向消费者担保，但是，却缺少相应的责任机制。对分等、分级信息不实导致的后果，政府不对相对人承担任何法律责任。这不符合“有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿”的责任政府思想，而且对消费者是极其不利的。

第三， 目前政府对企业的资质分级分等，在衡量的标准体系中，行政管理的味道和痕迹比较浓厚，不自觉地渗透到标准体系之中，也存在着不适当干预企业经营自主权的嫌疑，因此，必须根据市场经济的要求重新进行思考和仔细遴选。

改革的思路

行政许可法的出台，意味着用政府的行政权力直接干预市场、直接监控企业行为的终结。但是，在市场经济还没有完全成熟，企业诚信还没有完全确立，还缺少有效的保障消费者利益的机制的情况下，严格企业的资质，沿革资质的控制手段，从某种意义上讲，还是必要的，至少有着现阶段的必要性。

但是，从具体的操作路径上却应该有别于以往。应当有计划地、分步骤地实现“两个平移”。我们认为，从制度建设的目标上看，安防企业的资质信用制度应当包括两个方面的内容：

（1）规定安防企业的最低市场准入门槛，分别报警网络公司与工程商，列出有关条件。

（2）按照市场规律以及消费者需要了解的基本信息，抽取出若干市场要素，比如企业规模信息、已建安防工程效能评估信息、从业人员有无犯罪记录信息、消费者投诉率等，建立相应的评估、调查机制，以及透明、公开的行业协会信息平台，实现上述信息的及时跟踪、发布、查询和共享。

实现步骤

在实现资质制度由政府向社会转移、由行政审批向中介评估转移的目标上，因为市场中介发育不十分成熟，协会组织也有一个不断摸索自律经验的过程，不可能一蹴而就、急于求成，要随着协会和中介的逐渐成熟而逐步发展。我们的基本设想是分步走，实施“两次平移”。

第一次平移

从政府审批安防企业的资质，分等、分级，转移到由安防协会来组织认定安防企业的资质信用。

从目前浙江省、辽宁省公安厅和安防行业协会的实践看，这种过渡基本上是将原先由公安机关评审资质的模式稍加修改，搬到行业协会操作。由于有着原先的制度积累和经验，所以上手速度快，见效也快，操作性强，能够很快填补政府权力撤出之后的真空。

以上述省份的操作模式为模板，整个制度设计包括以下机构组织与流程：

（1）在安防行业协会中设立认定机构，人员从专家库中随机抽取、确定，具体负责对企业的资质信用评估。

（2） 在安防行业协会中设立相对独立的申诉委员会，以行业协会的学术委员会为基础，吸收企业代表、律师、专家学者组成，处理企业不服认定机构的评估事宜。

第一次平移是一个质的飞越，实现了资质认定职能由政府向协会（社会）的转移。但是，从目前实践单位的情况看，也存在一些问题：

首先，有着简单化的问题。如果只是仅仅停留在主体的变更，实际操作程序和内容没有实质的变化，那么，上述研究中指出的分级评等的弊病仍然没有克服，这种对企业的掌控也与市场经济的内在要求有着某种不契合、不协调。

其次，责任问题。必须充分认识到，第一次平移也会将“管理的风险”带到行业协会，企业对行业协会的评等分级如果不服，也会产生诉讼问题。从目前行政诉讼修改的动向看，对具有公共管理职能的公法人的诉讼问题也有可能纳入行政诉讼范围。当然，目前行政诉讼还不能审理针对行业协会的诉讼，上述工作模式也因此暴露出一个很严重的问题，那就是缺少一个有效的责任机制。行业协会对认定失误不承担任何法律责任，对消费者的权益保障不利。而且，由行业协会自己组织评估，又由自己组织申诉委员会解决争议，违反了正当程序中“自己不做自己案件的法官”（No one can be judge in his own case）的基本要求。

因此，在第一次平移中应当着重解决以下问题：

第一， 评估工作的公正性问题。建立专家库，采取非固定的、临时抽取若干名专家组成评估小组的做法，是目前比较能够保证公正性的方案。

第二， 评估指标进一步剔除行政管理痕迹、进一步市场化，符合消费者知情权的要求。

第三， 责任机制和较为公正的救济途径。

第二次平移

从安防协会直接认定安防企业的资质，转移到由独立的中介机构专门从事安防企业资质信用的评估工作。机构、流程图示如下：

(1)由中介机构评估，能够很好地解决责任机制问题，消费者的权益能够得到更加充分的保障。因为从民法上讲，中介机构应当对评估的结果负民事责任，如果在评估中有过错，致使误导消费者，给消费者造成损失，中介机构应当承担相应的民事责任。

(2)必须梳理出一整套适合市场经济要求的、能够客观准确反映安防企业市场竞争力和信用的标准衡量体系。

(3)行业协会在中介机构的评估基础上建立信息库，通过多种途径，比如顾客的投诉及其处理结果、法院的裁判、各种消费情况反馈调查等，收集有关企业的信用信息，建立每一个企业的信用档案，向社会提供公开的、便捷的查询途经和传播机制。

第二次平移意味着安防企业资质信用体系建设走上市场运作的常态轨道。但是，信息库的建设以及相关技术的完善，决定了这次平移是艰难的，需要较长的时间，不可能一蹴而就。它可以与整个企业信用体系的建设同步协调进行。

信息平台的建设

整个资质信用体系的改革与重构，必须以信息平台的建设为基础和前提。要解决有关企业的信息收集、跟踪等技术问题，要为每一个企业建立信用档案，供消费者自由查询。要有对信息失误、不实的申诉和改正机制。

在上述平台的建设中，要注意与社会上已有的一些信用评估体系对接，比如银行信贷、工商诚信等评估，建立资源对流和共享机制，随时汇入企业个体信用档案之中，随时增改信息，进而促成一个完整的安防企业信用体系的形成与建立。

现阶段工作中可能会遇到的问题（难题）

（1）在企业资质信用评估方面如果采取的是分级分等，就会存在全国和地方安防协会之间在评估结果上的衔接和资源共享问题。换句话说，比如，武汉行业协会评估出来的企业资质，是否在全国范围内得到认可？到浙江省能否适用？

上述问题的解决，关键在于评估标准的统一、规范，在于评估过程的公正、客观。而且，在全国和地方行业协会之间应当有一个约定，有共同确认的默契。

（2）企业参加行业协会的资质信用评估是自愿性的、还是强制性的？如果是自愿性的，企业不参与，也会使上述制度设想的效应无法完全实现。但是，如果认为是强制性的，其理论根据是什么？是基于协会的自律自治功能？

上述问题的解决，必须等待国家对行业协会的总体政策的出台。从域外的情况看，有两种情形：一是政府强制所有行业企业必须加入协会，以发挥自律功能；二是企业自愿性加入协会。

（3） 企业对资质评估结果不服，是通过再评估，还是申诉途径来解决？

从理论上讲，再次评估是比较有说服力的做法。因为由行业协会评估，再由行业协会来处理争议，违反了“自己不做自己案件的法官”的正当程序要求。而申请再次评估，由另外一个中介机构按照统一、规范的标准再次组织评估，是比较市场化的做法。

（4）对没有资质的企业进入安防市场的情况，怎么处理？

加强对使用方的宣传和指导，从使用方角度挤压上述没有资质的企业进入市场，是比较符合市场规律的，也契合行业协会的角色定位。

（5）评级之后有所下降怎么办？

以往，政府评级是按照行政许可来运作的，如果在监督检查中发现企业放松管理、服务质量下降，可以采取责令整顿等行政措施来督促整改。但是，评级、分等一旦转入行业协会，用自律的方式来执行，就不具有上述手段。解决的办法有二：一是实行动态的评估，不断跟踪企业运营情况，及时反馈。但这种办法很难马上付诸实施。二是加强自律，通过内部约定和规章制度来惩戒违规企业，比如，通报或者劝告。

上述工作思路还是初步的探讨，还须经过各省、自治区、直辖市公安技防办和行业协会等单位的讨论和认可。

法规与资质信用建设的关系

安防报警服务业管理条例草案中设立了一个“打包”的许可，要求安防企业必须没有犯罪记录、要有一定的技术人员和技术设备。实际上这只是解决安防企业进入安防市场的最低门槛，保证其具有基本能力和安防服务的基本效能。

因此，无论该条例是否顺利通过，由安防行业协会组织建立企业资质信用制度仍然是很重要的。这是为贯彻行政许可法实施的第二套应对方案，起弥补、补强的作用。

（1）如果条例通过，解决了进入安防市场的最低门槛，安防企业资质信用主要解决引导消费者理性消费。

（2）如果条例没有通过，资质信用制度将承担起市场准入和引导理性消费双重作用。